“賣(mài)5斤芹菜被罰6.6萬(wàn)”、“賣(mài)2公斤豆芽被罰10萬(wàn)”......
一些處罰雖有理有據，但最終的罰款金額卻令人咂舌，過(guò)度處罰、逐利執法的背后往往隱藏著(zhù)權利濫用的身影！
圖源/Vista看天下
近日，最高檢發(fā)布典型案例——
某污水處理公司排放超標廢水，被“重罰”4880萬(wàn)。但檢察機關(guān)依法審查后發(fā)現，該案存在過(guò)罰不相當，遂制發(fā)檢察建議，罰款降至320萬(wàn)元。
01
檢察院替企業(yè)“喊冤”：
環(huán)保局過(guò)罰不當，法院素能有待提升
河南某污水處理有限公司（以下簡(jiǎn)稱(chēng)某污水處理公司）負責處理河南省某縣級市產(chǎn)業(yè)集聚區企業(yè)污水和生活廢水。
2018年12月，該地所在的地級市生態(tài)環(huán)境局（以下簡(jiǎn)稱(chēng)市生態(tài)環(huán)境局）在線(xiàn)監測發(fā)現該公司排放的廢水水質(zhì)超標。
2019年4月2日，作出行政處罰決定：責令立即改正違法行為，給予罰款80萬(wàn)元，并以此為標準按日計罰處以罰款4880萬(wàn)元。
2019年10月15日，市生態(tài)環(huán)境局向該公司送達《履行催告書(shū)》。經(jīng)催告，該公司仍未履行相關(guān)義務(wù)。
2020年1月9日，市生態(tài)環(huán)境局向該市某區法院申請強制執行。
令人欣慰的是，該市某區人民檢察院在開(kāi)展“行政非訴執行專(zhuān)項監督”中發(fā)現本案線(xiàn)索，遂即依職權啟動(dòng)監督程序。檢察機關(guān)經(jīng)調查核實(shí)后發(fā)現：
◎ 該污水處理公司在發(fā)現進(jìn)水水質(zhì)情況惡化后，及時(shí)委托第三方檢測機構進(jìn)行分析化驗，采取積極應對措施；
◎ 該公司多次向該縣級市產(chǎn)業(yè)集聚區管理委員會(huì )及環(huán)保部門(mén)報告，請求排查入管網(wǎng)企業(yè)排污情況；
◎ 該公司兩次向當地人民政府請求緊急停產(chǎn)，未獲批準。
對此，檢察機關(guān)作出判斷：
一方面某污水處理公司超標排放污水的違法事實(shí)客觀(guān)存在，依法應當接受處罰及按日計罰。但另一方面，市生態(tài)環(huán)境局行政處罰標準過(guò)高。
根據《中華人民共和國水污染防治法》，罰款80萬(wàn)元雖符合處罰幅度，但該公司發(fā)現進(jìn)水水質(zhì)超標后積極采取了應對措施并多次主動(dòng)向環(huán)保部門(mén)報告，盡到了應急處理和報告義務(wù)，因此罰款存在過(guò)罰不相當的情形。
2021年6月24日，檢察院向區法院發(fā)出檢察建議，建議區法院加強案件受理，并提升相關(guān)人員業(yè)務(wù)素能；向市生態(tài)環(huán)境局發(fā)出檢察建議，建議其重新審查，依法作出處理。
檢察建議發(fā)出后，市生態(tài)環(huán)境局進(jìn)行再次調查核實(shí)，決定對違法排污行為罰款10萬(wàn)元，并按日計罰罰款310萬(wàn)元，合計罰款320萬(wàn)元。污水處理公司表示愿意接受處罰并繳納了罰款。
02
訴訟逐年增多
基層環(huán)境行政處罰存在諸多問(wèn)題
相關(guān)數據顯示，2022年全年共下達行政處罰決定9.10萬(wàn)個(gè)，累計罰款76.72億元。與此同時(shí)，相關(guān)的訴訟也在逐年增多，環(huán)境行政處罰已成為環(huán)保部門(mén)與行政相對人對簿公堂的導火索之一。
其中，“按日連續處罰”極容易引發(fā)當事人的行政復議、行政訴訟。
在辦理該類(lèi)處罰案件的過(guò)程中，對案件辦理流程、檢測報告送達、執法文書(shū)送達、按日連續處罰期限計算、處罰金額計算、處罰決定書(shū)制作及送達等諸多方面，環(huán)境執法人員甚至部分法制人員普遍存在程序錯誤或錯誤解讀法律等問(wèn)題。
通過(guò)整理當下相關(guān)訴訟案件發(fā)現，基層環(huán)境行政處罰存在的問(wèn)題，主要體現以下6個(gè)方面：
1、逐利執法，對積極應對、改正情況視而不見(jiàn)
依據《中華人民共和國行政處罰法》的規定，行政機關(guān)實(shí)施行政處罰時(shí)，應當責令當事人改正或者限期改正違法行為。責令改正目的是使違法行為及時(shí)停止，以免造成更嚴重的后果。
同時(shí)，部分省市《行政處罰自由裁量權規定》中提到，針對積極應對、主動(dòng)整改、公共道歉的企業(yè)，應為其爭取從輕處罰，強化處罰的教育功能以及促進(jìn)守法功能。
但一直以來(lái)，基層環(huán)保部門(mén)重罰款輕改正的現象普遍存在。一些行政部門(mén)只關(guān)心罰款交不交，至于違法行為是否改正、是否為“進(jìn)水超標”等特殊情況、是否積極應對、積極上報，常常沒(méi)有及時(shí)跟進(jìn)和調查。
2、案件查處未分離，存在“一手包辦”現象
根據《中華人民共和國行政處罰法》的規定，行政主管部門(mén)實(shí)施行政處罰，應當實(shí)行案件查處分離制度。實(shí)行調查取證與決定處罰分開(kāi)、決定罰款與收繳罰款分離的制度。
但當前仍有部分地區的基層環(huán)保部門(mén)沒(méi)有實(shí)行查處分離制度，依舊由環(huán)境監察人員一手查、一手處，且往往從查到處全過(guò)程，僅由一名執法人員辦理，更有甚者直接收繳罰沒(méi)款現金。
3、會(huì )商制度形式化、走過(guò)場(chǎng)
建立行政處罰會(huì )商制度是規范行政處罰的重要保障。但當前基層環(huán)境行政處罰會(huì )商制度不健全，會(huì )商制度并沒(méi)有得到有效執行。
有些地方僅僅在“形式上”建立了處罰會(huì )商制度和會(huì )商小組，而在實(shí)際處罰過(guò)程中并沒(méi)有有效運用，即使會(huì )商也是“走過(guò)場(chǎng)”。
此外，基層通常只是在立案前進(jìn)行會(huì )商，反而在下達處罰決定書(shū)時(shí)，沒(méi)有進(jìn)行會(huì )商就作出最終的處罰決定 。
4、處罰程序不規范
一方面是處罰程序不合法。
在下達處罰文書(shū)時(shí)，沒(méi)有書(shū)面告知當事人可以聽(tīng)證或陳述，甚至在下達處罰告知書(shū)后未留足夠的陳述、申辯時(shí)間，此外還常出現在申請行政復議期限或訴訟時(shí)效內就移送法院申請強制執行的情況。
另一方面是立案調查程序顛倒。
按照規定，行政處罰的一般程序為先對涉嫌違法的行為進(jìn)行初步審查后確定是否立案，再針對已立案的違法行為進(jìn)行詳細的調查取證，形成完整的調查報告和證據資料，最后由法規科室對其合法性進(jìn)行審查后下達處罰決定文書(shū)。
然而在基層卻普遍是另外一種情景。執法人員通常先將檢查結果形成調查筆錄，再著(zhù)手收集證據資料，形成調查報告后交法規科室，由法規科室根據調查情況確定是否立案，最后下達處罰決定文書(shū)，導致筆錄等證據資料針對性不強。
5、證據資料不充分
證據資料是實(shí)施行政處罰的基礎，體現了行政處罰的合法性。但是，當前基層環(huán)境行政處罰最普遍的問(wèn)題往往就是證據資料不充分。具體表現有：
1）證據閑散、缺失，存在漏洞，沒(méi)有形成完整的證據鏈條；
2）證據資料單一，且多為孤證；
3）證據多集中于書(shū)面材料，以現場(chǎng)勘查筆錄、詢(xún)問(wèn)筆錄為主，證據多為復印件，且常未經(jīng)行政相對人和執法人員雙方確認；
4）證據針對性不強，收集的證據常不能固定違法行為。特別是調查筆錄、詢(xún)問(wèn)筆錄往往不是制作的行政處罰證據資料，更像是日常監督檢查記錄，各種大小問(wèn)題雜糅，無(wú)關(guān)緊要的大談特談，關(guān)鍵的違法問(wèn)題卻一筆帶過(guò)。
6、信息公開(kāi)不到位
當前基層環(huán)境行政處罰信息公開(kāi)存在不少問(wèn)題，主要表現為行政處罰信息公開(kāi)不到位、不全面、不及時(shí)。
1）未依法公開(kāi)行政處罰決定的具體內容，即未對處罰決定書(shū)全文進(jìn)行公開(kāi)；
2）往往僅象征性地公開(kāi)部分行政處罰信息，并沒(méi)有全面地進(jìn)行公開(kāi)；
3）行政處罰決定公開(kāi)常常拖延、不及時(shí)，未真正將行政處罰信息公開(kāi)落到實(shí)處。
當然，除此之外，還存在處罰卷宗不完善、移送法院強制執行不及時(shí)、文書(shū)送達程序不規范等問(wèn)題，這些問(wèn)題導致了環(huán)境行政處罰不規范。
03
最高檢介入：
“一手托兩家”，監督行政機關(guān)處罰決定
需要特別說(shuō)明的是，上文提到的案件《某污水處理有限公司超標排放污水行政非訴執行檢察監督案》已入選行政檢察與民同行系列典型案例（第十二批）。
對此，最高檢表示，在查清案件事實(shí)的基礎上，要積極發(fā)揮行政檢察“一手托兩家”職能作用：
一方面監督行政機關(guān)依法作出行政處罰決定，防止企業(yè)因承擔不合理罰款而陷入經(jīng)營(yíng)困境；
另一方面督促污水處理企業(yè)嚴格履行相關(guān)責任，依法承擔超標排放的法律后果。
同時(shí)，檢察機關(guān)在辦理超標排放污水行政非訴執行監督案件中，不僅要依法審查行政處罰決定是否合法合理，還要詳細了解行政相對人不愿履行或不能履行處罰決定的真實(shí)原因。
值得一提，6月5日，在最高檢舉行的“生態(tài)檢察助力美麗中國建設”新聞發(fā)布會(huì )上，最高人民檢察院第一檢察廳廳長(cháng)苗生明也就相關(guān)方面表示，檢察機關(guān)高度重視生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的行政執法與刑事司法雙向銜接工作，注重在實(shí)際工作中不斷探索完善相關(guān)制度機制。
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